Uchwała nr 18/2021 Naczelnej Rady Adwokackiej

Treść dokumentu

UCHWAŁA NR 18/2021

Naczelnej Rady Adwokackiej

z dnia 26 czerwca 2021 roku

Naczelna Rada Adwokacka, działając na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 58 pkt 1 i pkt 9 Ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze ( t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1651) uchwala, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawa o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1651) adwokatura powołana jest między innymi do współdziałania w ochronie praw obywatelskich oraz kształtowaniu i stosowaniu prawa. Taka rola adwokatury jest nie do pogodzenia z udziałem jej przedstawiciela w pracach Krajowej Rady Sądownictwa, której skład ukształtowany w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3) nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej, a sama Krajowa Rada Sądownictwa
   w obecnym składzie oraz formule nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Udział przedstawiciela NRA w pracach obecnej KRS byłby sui generis legitymizowaniem funkcjonowania tego organu i toczonych przed nim postępowań (bez żadnego wpływu przedstawiciela NRA na wynik tych postępowań).

1. Oczywistym jest, że choć sposób powoływania sędziów w poszczególnych porządkach prawnych jest uwarunkowany historycznie i wywodzi się z określonych tradycji, to jednak w demokratycznym państwie prawnym respektującym prawo obywatela do sądu powinien być oparty na takich zasadach, które spowodują, że stanowiska sędziowskie obejmować będą prawnicy dający najwyższe gwarancje fachowości, bezstronności, niezależności i niezawisłości, w tym również przedstawiciele innych zawodów prawniczych.

1. Instytut Legislacji i Prac Parlamentarnych NRA podejmie w porozumieniu z jak najszerszym gronem przedstawicieli innych zawodów prawniczych, stowarzyszeń sędziowskich i przedstawicieli nauki prawa prace zmierzające do przygotowania i zaprezentowania projektów aktów prawnych regulujących tryb wyłaniania kandydatów na sędziów, które będą respektować zasady konstytucyjne, prawo międzynarodowe, w tym prawo obywatela do rozpoznania jego sprawy przez niezależny sąd i niezwisłego sędziego reprezentującego maksymalnie możliwy wysoki poziom wiedzy, doświadczenia życiowego i etyki. Rozwiązania legislacyjne powinny tworzyć realne warunki umożliwiające obejmowanie urzędu sędziowskiego również przez przedstawicieli innych zawodów prawniczych wyróżniających się wiedzą, doświadczeniem zawodowym oraz poziomem etyki. Prace takie powinny być impulsem do szerszej dyskusji w kwestii zasad i kierunku dojścia do zawodu sędziego w Polsce.

1. W aktualnym otoczeniu prawnym i politycznym należy wskazać, że adwokaci, którzy zgłosili lub zgłoszą wnioski o powołanie ich na stanowisko sędziego jako prawnicy muszą mieć świadomość zasadniczych zastrzeżeń dotyczących kształtu ustrojowego nowej KRS i procedury przed nią obowiązującej, a także konsekwencji z tych zastrzeżeń wynikających ‒ tak w aspekcie spełniania przez osoby w takich konkursach rekomendowanych Prezydentowi RP atrybutu niezawisłości, jak i społecznego odbioru faktu uczestnictwa przez adwokatów, a zatem osób wykonywujących zawód zaufania publicznego, w takim postępowaniu.

UZASADNIENIE

Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2021, poz. 269) – dalej Ustawa o KRS ‒ jeżeli na stanowisko sędziowskie albo asesorskie swoją kandydaturę zgłosiła osoba wykonująca zawód adwokata, o posiedzeniu zespołu wyznaczonego do rozpatrzenia zgłoszeń kandydatów zawiadamia się Naczelną Radę Adwokacką. W takim przypadku przedstawiciel Naczelnej Rady Adwokackiej może wziąć udział w posiedzeniu zespołu z głosem doradczym. O w/w posiedzeniach, w toku których ma nastąpić wysłuchanie adwokatów – kandydatów na stanowisko sędziowskie albo asesorskie, Przewodniczący KRS każdorazowo zawiadamia Prezesa NRA.

Należy zaznaczyć, że dopuszczenie przedstawicieli organów samorządów zawodów prawniczych do udziału w posiedzeniach zespołów KRS z głosem doradczym, w przypadku gdy wśród kandydatów ubiegających się o stanowisko sędziowskie znajdują się osoby wykonujące inny niż sędziowski zawód prawniczy, stanowiło na gruncie Ustawy o KRS z 2011 r. nowe rozwiązanie prawne. Jak wskazywano w uzasadnieniu do senackiego projektu ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (Sejm VI kadencji, druk sejmowy nr 3364 z dnia 16 sierpnia 2010 r.) włączenie tych przedstawicieli do procesu listy rekomendowanych kandydatów, miało zapewnić większą transparentność procedowania KRS. Podnoszono również, że udział przedstawicieli innych zawodów prawniczych ubiegających się o stanowisko sędziego może przyczynić się do wyrównania w postępowaniu konkursowym szans kandydatów wywodzących się z różnych grup zawodowych. Rozwiązanie to miało stanowić pewnego rodzaju przeciwwagę dla oceny właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów, w którym tzw. kandydaci zewnętrzni – jak wskazywała praktyka ‒ rzadko uzyskiwali poparcie.

Nie przeceniając wpływu tego rozwiązania na praktykę funkcjonowania postępowań konkursowych przed KRS w latach 2011-2018, uznać należy, że stanowiło ono niewątpliwie krok w dobrym kierunku, a mianowicie stworzenie takich rozwiązań legislacyjnych, by zawód sędziego był dostępny dla prawników, którzy swoją wiedzę i doświadczenie zdobywali, wykonując, często przez wiele lat i z powodzeniem, inne niż sędziowski zawody prawnicze. Z pewnością bowiem model, w którym zakłada się, że zawód sędziego może być „ukoronowaniem” pracy prawnika jest modelem, który wzmacnia wymiar sprawiedliwości i prawo obywatela do sądu.

Dostrzegając potrzebę budowania w Polsce warunków prawnych i społecznych, umożliwiających jak najszerszy dostęp przedstawicieli innych zawodów prawniczych, w tym adwokatów, do stanowisk sędziowskich ‒ Naczelna Rada Adwokacka (dalej NRA), jako organ reprezentujący adwokaturę, stoi na stanowisku, że obecnie udział jej przedstawiciela
w pracach zespołów KRS nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawa o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1651) adwokatura powołana jest między innymi do współdziałania w ochronie praw obywatelskich oraz kształtowaniu i stosowaniu prawa. Taka rola adwokatury jest nie do pogodzenia z udziałem jej przedstawiciela w pracach Krajowej Rady Sądownictwa (dalej KRS), której skład ukształtowany w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.
o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3) nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej
i wykonawczej, a sama KRS w obecnym składzie i formule nie jest organem bezstronnym
i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Udział przedstawiciela NRA w pracach obecnej KRS byłby sui generis legitymizowaniem funkcjonowania organu i toczonych przed nim postępowań (bez żadnego wpływu przedstawiciela NRA na wynik tych postępowań), do których istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do zgodności przepisów Ustawy o KRS
w obecnym kształcie z Konstytucją RP i prawem międzynarodowym. Zastrzeżenia te są zaś tego rodzaju i wagi, że obecna procedura wyboru kandydatów na sędziego może naruszać prawo obywatela do rozpoznania jego sprawy przez niezależny sąd i niezawisłego sędziego,
w sytuacji gdy w składzie orzekającym sądu miałaby orzekać osoba, która uzyskała stanowisko sędziego danego sądu w wyniku procedury przeprowadzonej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta bowiem tak ukształtowała kwestie ustrojowe
i organizacyjne KRS, że polskie sądy mogą nie być w stanie realizować prawa do sądu w sposób wymagany przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C z 14 grudnia 2007 r.). Godzi to pośrednio w zasadę praworządności i podważa jej funkcjonowanie tak w wymiarze prawnym, jak i faktycznym.

Podkreślić należy, że NRA już wcześniej zwracała uwagę na zastrzeżenia odnośnie zgodności nowelizacji Ustawy o KRS z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym (zob. Uchwała nr 67/2018 Prezydium NRA z dnia 5 marca 2018 r.; Uchwała nr 45/2018 NRA z dnia 29 sierpnia 2018 r. )

Niezależność sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości w Polsce oraz niezawisłość
i bezstronność sędziego zasiadającego w składzie sądu są bowiem między innymi uwarunkowane uregulowaniami ustrojowymi dotyczącymi KRS, jej zadań, sposobu obsadzania, relacji do władzy wykonawczej i ustawodawczej, roli w procedurze obsadzania stanowisk sędziowskich.

Należy podzielić w tym zakresie wykładnie, analizy, tezy i wnioski zawarte między innymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE (Wielkiej Izby) z 19 listopada 2019 r.,
w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, wyroku Sądu Najwyższego z dnia
5 grudnia 2019 r. (III PO 7/18) oraz w uchwale składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. (BSA I-4110-1/2020) i zwrócić uwagę na określone okoliczności natury prawnej oraz faktycznej.

Po pierwsze – KRS w nowym składzie została utworzona w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu. Kadencje dotychczasowych członków KRS zostały przerwane przez władzę ustawodawczą na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w składzie sprzecznym ze standardem konstytucyjnym wynikającym z wcześniejszego orzecznictwa samego trybunału.

Po drugie – po tzw. reformie KRS władza ustawodawcza wybiera 15 sędziów ‒ członków KRS, a dodatkowo 6 kolejnych członków KRS to parlamentarzyści (4 wybieranych przez Sejm, 2 wybieranych przez Senat). Nowy wybór 15 sędziów do KRS doprowadził do sytuacji,
w której decyzja o obsadzie 21 z 25 osób wchodzących w skład Rady (to jest 84% składu osobowego tego organu) należy do obu izb parlamentu. Nadto w skład KRS z urzędu wchodzi Minister Sprawiedliwości i przedstawiciel Prezydenta RP. Zatem 23 z 25 członków jest ostatecznie desygnowanych przez inne władze niż władza sądownicza. Podkreślić w tym miejscu należy, że w zakresie dotyczącym składu KRS i zasad jego wyłaniania postanowienia Konstytucji RP nie uległy żadnym zmianom. Oznacza to, że w trybie ustawy uprawnione było jedynie skorygowanie metody wyboru członków KRS (sędziów) przez sędziów, a nie wprowadzenie trybu wyboru sędziów ‒ członków KRS przez władzę ustawodawczą. Wprowadzono zatem rozwiązanie, w wyniku którego władza ustawodawcza i wykonawcza zyskały pozycję niemal monopolistyczną w wyłanianiu składu KRS. W ten sposób zdeformowano wynikający z art. 10 Konstytucji RP podział i równowagę między władzą ustawodawczą, władzą wykonawczą i władzą sądowniczą, co stanowi podłoże modelu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Godzi to w zasadę podziału władz stanowiącą podstawę demokratycznego państwa prawnego i nie jest zgodne z obowiązującymi w tej dziedzinie standardami międzynarodowymi i europejskimi, na co wskazują w szczególności rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr CM/Rec(2010)12 z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie niezawisłości, skuteczności i roli sędziów, opinia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej) nr 904/2017 [CDL-AD(2017)031] z dnia 11 grudnia 2017 r. oraz opinia Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) nr 10(2007) z dniu 23 listopada 2007 r. w sprawie Rady Sądownictwa w Służbie Społeczeństwu.

Sędziowie zasiadający w KRS w wyniku politycznego wyboru nie uzyskali zatem mandatu do reprezentowania środowiska sędziowskiego, które to zadanie powierzone powinno być osobom cieszącym się autorytetem i niezależnością od politycznych wpływów.

Po trzecie ‒ okoliczności, zwłaszcza proceduralne, w jakich aktualni członkowie KRS zostali wyłonieni i powołani w 2018 r., jak i analiza dotychczasowej działalności tego organu
w jego obecnym składzie wskazują na podporządkowanie KRS władzy politycznej oraz na brak zdolności tego organu do wykonywania konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Wybór nowych członków KRS został dokonany
w sposób nietransparentny, a próby utajnienia tzw. list poparcia jedynie to potwierdziły. Nie został przy tym spełniony wymóg reprezentatywności różnych rodzajów i szczebli sądów, wynikający z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP. Sędziów do KRS rekomendowali prezesi sądów rejonowych powołani przez Ministra Sprawiedliwości, zgłaszali też sędziowie zależni (podlegli) kandydatowi zajmującemu stanowisko kierownicze w sądzie wyższej instancji; sędziów do KRS zgłaszał pełnomocnik Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości przy Ministerstwie Sprawiedliwości, w końcu kandydatów zgłaszały osoby bliskie, sam kandydat zgłaszał innego kandydata, a niektórzy z wybranych członków przyszłej Rady pracowali w Ministerstwie Sprawiedliwości. Były też sytuacje, że osoby składające poparcie wycofywały je, a jeden
z członków nowej KRS udzielił nawet poparcia samemu sobie.

Analiza sytuacji wokół KRS wskazuje także, że część jej członków jest beneficjentami wprowadzanych zmian. Obejmują stanowiska kierownicze w sądach, w których uprzednio ad hoc odwołano prezesów i wiceprezesów sądów, ubiegają się o awans do sądu wyższej instancji i te awanse uzyskują.

Przy tym analiza działalności KRS w ostatnim czasie wskazuje na całkowity brak uchwał i decyzji, w których organ ten zająłby stanowisko służące obronie niezależności Sądu Najwyższego i sądów powszechnych w związku z przeprowadzoną tzw. reformą wymiaru sprawiedliwości. Przeciwnie ‒ sama KRS lub jej członkowie publicznie poddawali krytyce decyzję członków Sądu Najwyższego o wystąpieniu do Trybunału Sprawiedliwości UE
z pytaniami prejudycjalnymi lub ich współpracę z instytucjami Unii, w szczególności z Komisją Europejską.

Po czwarte – Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy ‒ Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1443) w ustępie 3 dodanym do art. 35 wyłączyła konieczność uwzględnienia, przy ustaleniu przez Krajową Radę Sądownictwa listy rekomendowanych kandydatów do ich powołania na urząd sędziego, opinii o kandydatach sporządzanych przez kolegia właściwych sądów oraz ocen właściwych zgromadzeń ogólnych sędziów. Zmiana ta była zmianą o charakterze instrumentalnym wynikającą z tego, że organy samorządu sędziowskiego w poczuciu bezsilności i protestu wobec wprowadzanych zmian odmawiały wydawania opinii oraz ocen w dotkniętych wadliwością postępowaniach przed Krajową Radą Sądownictwa. Ustawodawca nie zdecydował się wówczas na usunięcie wskazywanych powszechnie wad systemu, który stworzył, lecz zadecydował o wyłączeniu
w ramach jego stosowania ostatnich pozostawionych wcześniej samorządowi sędziowskiemu form współuczestniczenia w procedurze obsadzania stanowisk sędziowskich. Potwierdza to tylko rzeczywiste intencje oraz cel wprowadzanych zmian.

Po piąte ‒ rozpatrywanie odwołań od uchwał KRS dotyczących kandydatów na stanowiska sędziów sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych przekazano do wyłącznej kompetencji Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, a zatem izby złożonej
w całości z osób, co do których istnieją zasadnicze zastrzeżenia natury ustrojowej w zakresie prawidłowości ich powołania. Oznacza to, że izba w całości złożona z wadliwie powołanych sędziów kontroluje prawidłowość powołania ‒ na wniosek tak samo ukształtowanej KRS ‒ innych sędziów.

W świetle podniesionych okoliczności natury prawnej i faktycznej KRS w obecnym składzie i formule nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej
i wykonawczej, a udział przedstawiciela NRA w jej pracach z tego powodu nie jest zasadny. Wadliwość podstaw i trybu funkcjonowania KRS ma dziś charakter strukturalny oraz trwały. Ocena otoczenia ustrojowego funkcjonowania KRS, a także samych działań KRS nie może pomijać również tego, że Europejska Sieć Rad Sądownictwa zawiesiła członkostwo KRS w tym gremium, a jej Zarząd wydał stanowisko w przedmiocie wykluczenia KRS z tej organizacji.

Mechanizm wyłaniania kandydata na urząd sędziego powinien opierać się o uczciwe
i transparentne warunki konkurowania między osobami ubiegającymi się o ten urząd,
a stanowiska sędziowskie powinny zajmować osoby z możliwie najlepszym przygotowaniem merytorycznym, doświadczeniem zawodowym (w tym także w innych zawodach prawniczych) oraz reprezentujące wysoki poziom etyczny. Nie polityka i politycy, a wiedza i doświadczenie oraz poziom zawodowy winny tu mieć priorytet. Nie stanie się tak, dopóki procedura powołania sędziego ma charakter polityczny, dopóki decyzje podejmują politycy lub przedstawiciele organów władzy, a procedura jest nietransparentna i arbitralna, a nawet realizowana z naruszeniem prawa. Taki stan podważa zaufanie społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości oraz osób, które ten wymiar sprawują. Narusza prawo obywatela do sądu. Sąd, który traci w aspekcie ustrojowym i faktycznym walor bezstronności oraz niezależności staje się urzędem realizującym wolę ugrupowania politycznego mającego w danym momencie większość parlamentarną. Sędzia, który w aspekcie ustrojowym i faktycznym przestaje być niezawisły, ponieważ pochodzi z politycznej nominacji, staje się niesamodzielnym urzędnikiem, wsłuchującym się przy wydawaniu decyzji w często niezwerbalizowane oczekiwania przedstawicieli władzy, której swój urząd zawdzięcza.

Z tych powodów przyjęcie przedmiotowego stanowiska stało się konieczne.

Prezes

Naczelnej Rady Adwokackiej

Przemysław Rosati

Adw. Przemysław Rosati